关键词:
国家公园
法律体系
管理事权
功能分区
游憩法律制度
摘要:
党的十八届三中全会提出要建立国家公园体制,作为生态文明制度建设的重要内容。究国家公园体制建设之本质,核心是实现对自然生态的原真性和完整性保护,以及发挥科研、教育、游憩等综合利用功能。因此需要聚焦国家公园“保护”与“利用”的两大功能并探究依附于其上的相应立法问题。目前我国国家公园试点工作整体看来进展顺利,开展了一系列富有成效的工作,但在实现国家公园保护与利用功能上仍存在一些亟待解决的立法问题。第一部分,提出我国国家公园保护与利用的立法问题。就实现保护功能存在的立法问题而言,我国尚未实现国家公园法律的体系化构建,同时部分地方立法中国家公园管理事权分配不够合理,难以为保护功能提供有力的法律保障和管理制度保障。就实现利用功能存在的立法问题而言,目前国家公园基本功能分区缺乏统一立法标准,有碍利用区域的合理限定;最具“利用”代表性的游憩功能在目前的立法中过于空泛且缺乏可操作性,尚未形成具体的法律制度设计。第二部分,是对国家公园保护与利用立法问题的原因分析。国家公园实现保护功能存在的立法问题,一是因为目前国家公园缺乏整体性的立法思维,二是由于自然保护地互有重叠的状态,统一管理事权的同时忽视了个性化分配。而国家公园存在的利用功能立法问题,一是因为国家公园利益群体错综复杂,二是因为游憩功能与保护功能在立法目的上的迥异及本身涉及因素众多,在形成法律制度设计上具有一定的特殊性与复杂性。第三部分,是对域外国家公园相关立法经验的借鉴,包括域外国家公园如何实现法律的体系化构建、国家公园管理机构和其他管理部门在职责划分方面的经验借鉴、功能分区的统一规定以及游憩功能具体法律制度设计的经验借鉴。第四部分,是对存在的立法问题所提的对策建议。就“保护”立法而言,首先要以整体性思维加快国家公园的法律体系化构建,核心是以自然保护地法律体系的构建视野加快《国家公园法》出台,并在立法中体现自然保护地的共性法律制度,预留与《自然保护地法》的衔接协调空间,进一步确立《国家公园法》的基本原则、基本法律制度和法律责任,同时对地方性国家公园法规予以修订调整;其次,调整地方立法中国家公园管理事权分配,构建多部门管理协作制度。就“利用”立法而言,需立法明确国家公园基本功能分区,在《国家公园法》中按利益主体划分基本功能分区,并以“一园一法”模式在地方立法中细化具体功能分区;明确游憩功能的概念与法律属性,设立游憩特许经营制度、游憩功能分区制度以及游憩季节差异化管控制度,从而实现国家公园游憩法律制度的具体设计。